Comment réduire les dépenses publiques ?

France Stratégie, dont j’ai déjà parlé ici-même, a publié, en juillet 2014, une étude intitulée « Réduction des dépenses publiques : les leçons de l’expérience ». À partir des expériences de réduction des dépenses publiques menées dans les pays de l’OCDE, les auteurs[1] dégagent quelques principes de portée générale.

Le gouvernement français a présenté, en avril 2014, son programme de stabilité 2014-2017 qui prévoit une diminution de la part des dépenses publiques dans le PIB de trois points. Les auteurs de l’étude rappellent qu’un effort de la sorte, malgré les cris d’orfraie de la « gauche de la gauche », n’a rien d’original parmi les pays développés : « entre 1990 et 2007, 17 pays de l’OCDE ont réduit leurs dépenses publiques d’au moins trois points de PIB sur trois ans. En moyenne, l’ajustement dans ces pays a duré cinq ans et a été au total de 7 points de PIB ».

Si la moyenne est de 7 points de PIB, cela signifie que des pays sont allés au-delà de ce chiffre. C’est le cas, par exemple, de la Finlande (-16,5 entre 1993 et 2000), de la Slovaquie (-10,9 entre 2002 et 2007), du Canada (-10,9 entre 1993 et 2000), des Pays-Bas (-10,3 entre 1995 et 1999), de la Suède (-9,9 entre 1995 et 2000, et -4,7 entre 2003 et 2007), de la Norvège (-7,3 entre 1992 et 1996, et -8,1 entre 2003 et 2006), ou encore de l’Irlande (-9,7 entre 1993 et 1999).

Selon les auteurs de l’étude, « le moment de l’ajustement est la plupart du temps dicté en premier lieu par un niveau élevé du déficit et de la dette. […] Mais l’existence d’une fenêtre d’opportunité politique est déterminante dans le déclenchement d’un épisode de consolidation ». Ainsi, au début des années 1990, les sondages indiquaient que 80 % des Canadiens étaient préoccupés par le niveau élevé du déficit fédéral. Les hommes politiques se sont ainsi emparés du sujet lors des élections législatives de 1993. La réduction du déficit est devenue une de leurs priorités.

C’était également une des priorités du candidat Hollande en 2012. Pourtant, depuis lors, le déficit public ne cesse d’augmenter. N’a-t-il pas su tirer profit de la « fenêtre d’opportunité politique » ou bien s’est-il rendu compte que ce n’était pas vraiment une préoccupation des Français ?

L’étude met également en évidence les sources d’économie. Si l’on s’attache à la nature des dépenses, l’on remarque que « la baisse des dépenses a porté principalement sur les transferts sociaux (notamment en Finlande et en Irlande, l’effort dans ce dernier pays est d’autant plus notable qu’il partait d’un des ratios les plus faibles de l’échantillon), et sur la masse salariale des employés su secteur public (Canada et Finlande) ».

Comme l’écrivent les auteurs, « la variété des systèmes sociaux-politiques et des préférences nationales rend impossible l’identification d’une stratégie qui fonctionnerait à coup sûr ». Cela dit, l’étude des expériences étrangères permet « de mettre en évidence les méthodes qui ont été appliquées ». C’est ainsi que pour atteindre des objectifs de réduction des dépenses ambitieux, mieux vaut appliquer la méthode de la « revue stratégique » des dépenses que la méthode du « rabot » qui consiste à baisser uniformément toutes les dépenses quelle que soit leur nature.

La méthode de la « revue stratégique » des dépenses publiques consiste à choisir entre les dépenses auxquelles il faut renoncer et celles qu’il faut garder. Les Canadiens ont utilisé et formalisé cette approche dans les années 1994-1999. Pour chaque programme de l’État fédéral, les questions suivantes étaient posées :

On trouve ensuite dans l’étude des « bonnes pratiques» qui permettent de rendre plus efficace encore la réduction des dépenses publiques. Nous n’entrerons pas dans un détail qui pourrait vite être rébarbatif, mais nous citerons quand même quelques recettes :

  • appliquer la revue stratégique à un ensemble aussi large que possible de politiques publiques ;

  • viser haut en proposant des options de réduction ambitieuses ;

  • introduire une périodicité fixe des exercices de révision des dépenses pour inscrire l’effort dans la durée et/ou empêcher l’augmentation de la dépense ultérieurement ;

  • limiter la propension des échelons locaux à s’endetter ou à augmenter les impôts dans les années suivant la diminution des transferts du gouvernement central ;

  • faire participer les citoyens à la production des services publics (le fameux « Big Society » britannique) ;

  • associer les fonctionnaires en amont du processus ;

  • offrir des incitations aux ministères en permettant le redéploiement d’une fraction des coupes qu’ils réalisent ;

  • amener les partis politiques à se prononcer sur les mesures d’économies proposées et à identifier celles qu’ils retiendraient ;

  • agir rapidement une fois les décisions prises ;

  • ne pas surcharger l’agenda gouvernemental d’autres réformes.

Pour conclure, insistons sur le fait que l’information des citoyens est un des facteurs clés de réussite. Une information qui doit porter sur les choix stratégiques qui sont faits, mais qui peut également être plus « terre-à-terre ». Comme au Royaume-Uni où le gouvernement s’est engagé à publier sur internet toute nouvelle dépense du gouvernement central supérieure à 25 000 livres (environ 30 000 euros).

[1] : Nicolas Lorach, Céline Mareuge et Catherine Merckling du Département Economie Finances de France Stratégie.

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